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文／汪 伟
“大部制”改革没有回避发改委，但从长远来看，“第一大部”仍将维持它对中国经济的控制力。
新一届中央政府宣告组成，事前猜测颇多的“大部制”方案和高层人事变动均已尘埃落地。原国务院副秘书长张平出任发改委主任，将带领发改委这个超级大部转型。向来有“第一大部”之称的发改委，在宏观调控方面任重道远，而在职能改革方面，则将成为这一轮行政体制改革的风向标。
宏观调控任重道远
宏观调控是发改委的主要职责，上任伊始的张平面临的是一个困难重重的局面。用国务院总理温家宝的话说，2008年“国际、国内不可测的因素多”，将导致“决策困难”。
治理通货膨胀无疑已经成为今年宏观调控的首要目标。2008年的前两个月，CPI增幅接连创下了11年和12年来的新高。突发事件(雨雪冰冻灾害)和季节性因素(春节)加剧了物价上涨，但总的来说，这一轮涨幅仍然是2007年物价波动的延续。食品价格上涨仍然是推动物价涨幅的主要力量，但随着国际油价、粮价和工业原材料价格持续走高，涨价正在向国民经济的其他领域蔓延。
温家宝总理在《政府工作报告》中提出，2008年的CPI涨幅要控制在4.8%之内。为了达到这个目标，发改委的价格管制措施显然不会在短期内撤消，这引起了诸多担忧。对一心要完善市场经济体制的中国来说，价格管制是一种不得已的行政干预措施，并且多少带有一些难以预料的风险。目前本来是全年中的用油淡季，但南方的汽油和柴油供应突然出现了短缺，就是对这种风险的一个警示。年初发改委冻结了成品油价格，导致国内成品油价格大大低于国际市场的价格，这引起了供油企业的不满�！赌戏蕉际斜ā飞缏鬯�，在许多南方城市的公交车因为加不到油而不得不停运的时候，海关单据显示，供油企业却将大量成品油出口国外。供油企业抱怨限价政策减少了企业利润。
发改委向农业增加了20个亿的投入，希望增加食品未来的供应。当然，稳定物价不是发改委一家的事，中央政府的其他部门，尤其是财政部和央行，也承受着来自各方面——比如购房者——的巨大压力。不过，发改委在宏观调控方面有更多和更有力的工具。它不仅可以管制商品价格，还能够直接控制投资。
“第一大部”成形之路
发改委机构庞大，内设26个司局，工作人员超过1000人。国务院的每一个专业部门，从交通、能源、环境资源、社会发展到外资、贸易、就业和社会保障，几乎都在发改委内找得到对应的司局。发改委的网站介绍，职能共有14大类。有人说，大至“嫦娥”登月和核电站上马，小到方便面价格和大学学位证书工本费，都属于发改委的管辖范围。
这个职能庞杂的机构很容易让人想起“国家计划委员会”。事实上，成立于1952年的国家计委，的确是发改委的前身。
计委是计划经济的代名词。通过制定和审批计划，计委全面规划国家经济生活中的生产与消费，是计划经济体制的核心所在。随着市场经济体制的扩张，国家计委在1988年、1993年和1998年经历数次改革，内部机构几经分拆和合并，并且渐渐失去了许多权力，尤其是制定生产计划和调配资源的权力，而试图转变为一个宏观调控的机构。2003年，“国家计划委员会”结束了自己的历史使命。它最终与国家经贸委和体改办合并，变身为今天的“国家发展与改革委员会”。
机构名称变更并非小事。从计委到发改委的变迁伴随着市场经济的扩张，计划经济至少从语言上退出了国家权力核心。
不过，现实生活中的改革并不像名称的变化可以一蹴而就。发改委在2004年的宏观调控中强化了审批权力。根据规定，投资3000万以上的项目需要报发改委审批。这一年，国务院又通过了《关于投资体制改革的若干意见》，要求可以由地方政府审批的项目，也须在发改委备案——渐渐地，备案也成了一种特殊形式的审批。如果发改委不出具同意函，送来备案的项目就难以开工。
5年来，发改委不断强化了协调地方政府和其他部委的权力。由于“部门利益”的滋生，由于国务院部委之间职能交叉导致的低效率，客观上也使得发改委这样发挥协调功能的“部上之部”的存在显得必要。一旦地方利益和部门利益与全局和中央的利益相抵触，超越于其他部委之上的“第一大部”，就成了中央政策得到有力和快速推行的保证。发改委成了控制中国经济的一把利器。
发改委如何改革
一个项目能否上马，何时上马，发改委操持着生杀予夺的大权。这种权力本来是发改委进行宏观调控的一张王牌，但最近却受到了质疑和批评。
新任全国政协副主席李金华在讨论国务院机构改革方案时曾说，发改委是国务院内最需要改革的机构。这番话得到了许多人的赞成与附和�！岸嗳ǘ览俊钡姆⒏奈媪僮牌仍诿冀薜母母锏难沽�。
批评主要集中在两个方面。
发改委的职能与其他专业部门的职能重叠，责权不清。授权给发改委这样一个综合协调性的机构，固然能改善因“部门利益”受到拖累的执行力，但“部上有部”形成了一种架床叠屋的行政构架，最终无益于行政效率的提高。中国政法大学副教授王建勋说，“每天有无数个地方政府、企业和其他组织，请求发改委审批各种各样的项目，要盖一堆的红章子。少则要等几个星期，多则要等几个月，甚至更长的时间”，反而降低了中央政府的行政效率。
更重要的是，发改委越来越有“计委相”，多权独揽，缺乏制约，令人担心。发改委不仅有产业规划、宏观调控、项目审批的权力，还有资金调配的权力。发改委掌管着“中央建设投资”，每年可供动用的资金在一千亿元以上。如果权力运行缺乏有力的制约，从长远看，从政治学的一般理论看，很难保证不产生新的“部门利益”。
当然，“大部制”改革没有回避“第一大部”的改革难题。改革方案中提出，要下放项目审批和产业规划的权力，进一步确立企业的投资主体地位，更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用。工业行业管理的职能已经转到新设立的工业与信息化部。尽管交通投资等职能是否将转入大交通部还未可知，但从改革的趋势看，应该是大势所趋。
发改委将保持和强化宏观调配的职能。从长远来看，“第一大部”仍将维持它对中国宏观经济的控制力。新成立的国家资源局将划归发改委管理，保证了发改委把控中国经济命脉的能力。-
大部制改革并不是一次改革，而是一个连续的改革的过程。未来的关键是监督“一把手”。
(摘自《新民周刊》)
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